1) I fatti. Assistenza scolastica dimezzata a un minore con disabilità

La vicenda trae origine dal ricorso al TAR proposto dai genitori di un minore disabile:

– nei confronti di un Comune della Romagna, il ministero dell’Istruzione, la Regione Emilia-Romagna e l’azienda AUSL

– per la riforma dell’accordo di ‘programma provinciale per l’integrazione di alunni in situazione di handicap’ che aveva determinato, nell’anno scolastico 2022/2023

– la drastica riduzione delle ore di assistenza scolastica settimanali, dalle 13 riconosciute nell’anno scolastico precedente a 7 soltanto

– a dispetto delle richieste dell’amministrazione scolastica e della locale AUSL.

I genitori lamentavano che la riduzione delle ore di assistenza scolastica, già previste dal Piano Educativo Individualizzato (P.E.I.) unitamente a 12 ore settimanali di insegnamento di sostegno, frustrava il diritto all’effettiva e piena inclusione scolastica del minore. Contestando il potere del Comune di menomare i diritti fondamentali del minore a causa di mere esigenze di budget.

2) TAR Emilia-Romagna. Menomare i diritti fondamentali per esigenze di budget

TAR (Tribunale Amministrativo Regionale) Emilia-Romagna, sede di Bologna, ha statuito che le norme di riferimento limitano le funzioni di assistenza da parte degli enti ‘nei limiti delle risorse disponibili’. Lasciando così intendere ‘l’insussistenza in capo all’alunno disabile di un diritto incondizionato al mantenimento delle ore settimanali di assistenza scolastica riconosciute per l’anno precedente’. (2)

La prestazione sociale dimezzata, si noti bene, consiste nella ‘assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale’ (di competenza del Comune) che integra il ‘sostegno didattico’ (di competenza dell’istituto scolastico). Ma non per questo, secondo i genitori del minore con disabilità, essa può venire condizionata dalle esigenze finanziarie delle Amministrazioni locali.

Il Comune romagnolo oltretutto aveva derogato al Piano Educativo Individualizzato (P.E.I.) di tutti i bambini disabili per motivi economici, senza neppure valutare gli effettivi bisogni dell’interessato. E infatti i genitori appellanti non richiedevano al Comune di mantenere a priori le ore stabilite nell’anno precedente, bensì di garantire le ore settimanali di assistenza confermate dal P.E.I. per l’anno scolastico in questione.

3) Consiglio di Stato. Le finanze comunali sopra i diritti dei minori con disabilità

Il Consiglio di Stato, nella sentenza in esame, ha respinto l’appello adducendo che:

– il vincolo finanziario quale limite alle prestazioni in favore dell’inclusione dei minori con disabilità sarebbe

– coerente con ‘l’accomodamento ragionevole’ indicato nella Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità all’articolo 24

– il Comune non può essere vincolato al Pieno Educativo Individuale alla cui stesura neppure partecipa. Il P.E.I. non può risolversi in un onere inderogabile per l’ente locale.

4) Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità

UN CRPD – ‘Convention on the Rights of Persons with Disabilities’ – è stata ratificata dall’Italia con la legge 18/2009. (3) Ed è così scarsa l’attenzione alla disabilità da parte della politica e la pubblica amministrazione in Italia che il testo legislativo non è neppure disponibile in lingua italiana, sebbene in vigore dal 15 marzo 2009 e aggiornato il 27 febbraio 2023 (3,4).

La Convenzione ONU:

– indica le azioni che gli Stati devono porre in essere per garantire un sistema di istruzione inclusivo a tutti i livelli e un apprendimento continuo nell’intero arco della vita, assicurando un ‘accomodamento ragionevole’ in funzione dei bisogni di ciascuno (CRPD, articolo 24)

– precisa che per ‘accomodamento ragionevole’ si intendono le modifiche e gli adattamenti necessari e appropriati che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo. Adottati, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali (CRPD, articolo 2).

5) Inclusione negata, nessuna scusa

La negazione di diritti umani fondamentali non può risolversi, ad avviso di chi scrive, nella decisione arbitraria e immotivata di un ente:

– se l’onere correlato alle 13 ore di assistenza ai bambini disabili fosse stato eccessivo per il Comune, il Comune avrebbe dover fornire la prova della sproporzionalità o eccessività

– allorché un ente neghi un diritto fondamentale deve fornire una motivazione esaustiva, che non si può limitare a una banale affermazione del tipo ‘non ci sono i soldi’.

La sentenza in esame non riporta motivazioni né cifre che possano far comprendere quale ‘insostenibile onere economico’ avesse giustificato la lesione del diritto all’istruzione del minore in questione, e degli altri bambini destinatari dello stesso provvedimento.

5.1) Italia, legge-quadro 104/92 e d.lgs. 66/17

La legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone ‘handicappate’ in Italia, richiamata dal citato d.lgs. 66/2017 all’art. 3.5.a, dispone che gli enti hanno l’obbligo di

– fornire ‘l’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali‘ (legge 104/92, art. 13.3). (5)

Il d.lgs. 66/2017 a sua volta specifica che i Comuni – a cui il DPR 616/1977 ha attribuito i servizi di assistenza scolastica (6) – sono tenuti ad assicurare le prestazioni nei limiti delle risorse disponibili. (d.lgs. 66/2017 art. 3.5.a).

6) LEA, Livelli Essenziali di Assistenza

Un argine alla eventualità per i Comuni di limitare i diritti dei disabili per motivi finanziari potrebbe venire identificato nei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA), riconducendo l’assistenza scolastica alla ‘Assistenza sociosanitaria ai minori con disturbi in ambito neuropsichiatrico e del neurosviluppo’.

Il D.P.C.M. 12.1.17 prevede infatti che il Servizio Sanitario Nazionale, tra le altre cose, garantisca ai minori con disturbi in ambito neuropsichiatrico e del neurosviluppo prestazioni anche domiciliari, mediche specialistiche, diagnostiche e terapeutiche, psicologiche, psicoterapeutiche e riabilitative (…)

– ‘in collaborazione con le istituzioni scolastiche per l’inserimento e l’integrazione nelle scuole di ogni ordine e grado, in riferimento alle prestazioni previste dalla legge 104/1992’. (7)

6.1) Il ruolo del Servizio Sanitario Nazionale

La norma sopra richiamata prevede che l’assistenza distrettuale ai minori con disturbi neuropsichiatrici e del neurosviluppo ‘sia integrata da interventi sociali’ in relazione al bisogno socioassistenziale emerso dalla valutazione.

L’intervento sociale – nella misura in cui esso sia ritenuto necessario al benessere psicofisico della persona dagli specialisti della salute, come si è visto in un recente esempio su Roma (8) – deve perciò completare la prestazione e assicurare i Livelli Essenziali di Assistenza.

Laddove le risorse dei Comuni non fossero sufficienti, deve quindi venire previsto l’intervento degli altri enti sovraordinati.

7) Conclusioni provvisorie

Si auspica che il caso in esame venga portato all’attenzione della European Court of Human Rights, non potendosi accettare un’ulteriore e immotivata lesione dei diritti degli studenti con disabilità all’inclusione scolastica, già afflitta in Italia da livelli vergognosi di inaccessibilità dei plessi scolastici e universitari. (9)

La Commissione nazionale per l’aggiornamento dei LEA e la promozione dell’appropriatezza nel Servizio sanitario nazionale insediatasi da ultimo il 18.7.24 frattanto – a prescindere dall’esito della controversia, i cui oneri di parte sono rimasti a carico della famiglia appellante – dovrebbe a sua volta affrontare questo tema senza ritardo.

#Égalité, #PaceTerraDignità

Susanna Cavallina e Dario Dongo

Note

(1) Consiglio di Stato. Sentenza 12.8.24 n. 7089 https://tinyurl.com/36k8tdfy

(2) Dlgs. 66/2017, art. 3.5; legge regionale 26/2001, art. 5.3

(3) Legge 3 marzo 2009, n. 18. Ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, con Protocollo opzionale, fatta a New York il 13 dicembre 2006 e istituzione dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità. Su Normattiva https://tinyurl.com/5d3yhjcb

(4) Meglio tardi che mai, il testo in italiano della UN CRPD è stato infine pubblicato sul sito dell’Osservatorio nazionale sulle condizioni delle persone con disabilità https://tinyurl.com/mrxmvkm7

(5) Legge 5 febbraio 1992, n. 104. Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate. Testo consolidato al 14.5.24 Su Normattiva https://tinyurl.com/5bmfbyub

(6) DPR 616/1977, articoli 42 e 45. Testo consolidato al 12.5.11 su Normattiva https://tinyurl.com/bdknm5v2

(7) Ministero della Salute. Servizio Sanitario Nazionale. I LEA, DPCM 12.1.17 e allegati. Si veda l’articolo 25, lettera q https://tinyurl.com/yrs4du2n

(8) Dario Dongo. Disabilità grave e infanzia, assistenza negata. Égalité. 26.6.24

(9) Dario Dongo. Scuole, barriere architettoniche, piste ciclabili. Nessuna priorità in Italia. Égalité. 18.2.23

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